在赫尔曼·黑塞的小说《东方之旅》中，一支朝圣队伍在仆人莱奥的默默支持下，展开了一场心灵的探寻之旅。莱奥看似普通，实则负责维系队伍的秩序和日常需求。然而，当他突然消失后，队伍陷入了一片混乱。朝圣者自以为能够掌控方向，却因失去了莱奥不可或缺的帮助而迷失了道路。
类似的情形也可能发生在现代国家的治理中。那些不常出现在公众视野中的职业公务员、行政人员和专业人士，实际上是国家机器平稳运转的基石。然而，当这些关键人物被突然撤换或离职——正如目前美国国际开发署、联邦调查局、中央情报局、国家科学基金会、国家海洋与大气管理局以及国立卫生研究院等机构所面临的情况——治理体系往往无法在新领导层的指挥下正常运作。相反，组织分裂、效率下降以及功能障碍的问题频频浮现。这就好比黑塞故事中的莱奥，尽管只是一个人，却象征着所有默默奉献的官僚和公务员，正是他们的努力让国家这艘大船得以平稳前行。
这一现象背后隐藏着一个经济学中的重要概念——委托-代理困境。这一理论由斯蒂芬·罗斯、迈克尔·詹森和威廉·H·梅克林在20世纪70年代提出，用以解释当一方受托代表另一方行动时可能产生的矛盾。在政府体系中，政治领导人作为委托人，依赖官僚和官员这些代理人将政策转化为实际行动。领导层希望自己的意图被严格执行，而官僚们则往往基于专业素养、职业准则以及对长期稳定的考量来履行职责，两者之间的张力可能导致治理上的挑战。